19 jun, 2019 - 06:00 • Rui Barros , Inês Rocha
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Nos últimos três anos, os hospitais portugueses gastaram mais de 300 milhões de euros na contratação de médicos para colmatar a falta de profissionais no Sistema Nacional de Saúde (SNS). No entanto, e ao que apurou a investigação da Renascença, é impossível saber com certeza quais as empresas contratadas pelos hospitais para fornecer estes serviços e quanto faturaram.
A Renascença procedeu a uma recolha e análise de todos os contratos que os hospitais celebraram com empresas para fornecer “médicos tarefeiros” e concluiu que há nove hospitais portugueses que não têm nenhum contrato deste género publicado no Portal BASE - portal da transparência onde as instituições públicas estão obrigadas a publicar os contratos que celebram. No entanto, os dados da Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) dão conta que estes hospitais gastaram dinheiro com estes serviços.
As diferenças entre os valores reportados à ACSS e aqueles que são publicitados no Portal BASE são, aliás, muito grandes.
Para além dos nove hospitais que não reportaram nenhum contrato, a Renascença verificou grandes discrepâncias entre os valores publicados e os valores reportados à ACSS nos três anos em que esta instituição publicou dados por hospital.
Quando comparamos os dois valores, verificamos que, entre 2012 e 2018, os dados do Portal BASE nunca chegaram sequer a metade do que os hospitais dizem que gastam à ACSS. No máximo, foi registado neste portal 44,7% do valor total reportado - aconteceu em 2016. Em comparação, em 2012, o Portal BASE só tinha 9% dos valores reportados para aquele ano.
Significa isto que os hospitais não estão a publicar os contratos que celebram no Portal BASE. A ausência de prestação de contas, ao que apurou a Renascença, acontece porque a lei assim o permite.
Apesar de, segundo o Código dos Contratos Públicos (CCP), todos os negócios feitos com empresas públicas estarem obrigados à publicação neste portal da transparência - sob pena de, caso isso não aconteça, poderem ser invalidados - a legislação cria uma excepção para contratos como os de saúde - que estão, segundo a lei, sob o regime da “contratação excluída”.
A regra vem de uma diretiva europeia. “Já é assim desde 2004. Em 2004, o legislador europeu veio dizer que estes e muitos outros contratos de natureza social não têm de ficar submetidos às regras da contratação pública”, explica o advogado João Amaral e Almeida, que foi membro do Grupo de Trabalho que elaborou o Código dos Contratos Públicos, em 2008.
Dez anos depois, em 2018, uma revisão do código veio alargar ainda mais esta exceção. Agora, já não são só os contratos de serviços de saúde que estão abrangidos nesta exceção, mas também aqueles que são celebrados com empresas de trabalho temporário.
“Qual é a diferença? Uma coisa é ser contratada a própria empresa que tem os médicos ou enfermeiros - esse é um contrato de prestação de serviços de saúde - outra coisa é contratar uma empresa que coloca esse pessoal. O objeto da empresa não é prestar serviços de saúde, mas sim colocar pessoal. Esses serviços de colocação de pessoal, na nova versão do CCP, também estão excluídos do regime da contratação pública”, explica João Amaral e Almeida.
Esta excepção dá assim “carta branca” para que hospitais de todo o país possam fechar contratos com empresas de médicos tarefeiros.
Mas porquê este regime especial para a contratação de médicos? “O entendimento é que este tipo de serviços possam ter mais alguma flexibilidade na escolha de quem vão contratar”, explica João Pacheco Amorim, professor de Direito da Universidade do Porto e especialista na área da contratação pública.
“Estas matérias são mais sensíveis porque mexem com a saúde, aspetos sociais. Se eu vou contratar só pelo preço, depois poderei ser forçado a escolher determinada oferta - um operador mais barato mas que pode trazer mais problemas. Algo que, no campo da saúde, é complicado”, acrescenta o especialista.
Duarte Abecasis, advogado da “Cuatrecasas, Gonçalves Pereira”, avança outra explicação: “como a contratação de médicos é muitas vezes uma urgência, obrigar a que essa contratação fosse feita através de um concurso público iria levar muito tempo. Daí que se tenha querido deixar claro que é uma contratação excluída”, explica.
No entanto, ambos os advogados lembram que a esta contratação só não se aplica a segunda parte do código. O resto do código aplica-se, incluindo os princípios gerais: concorrência, igualdade, transparência.
Então, o facto de terem menos obrigações no que toca à contratação não deveria aumentar a necessidade de transparência? Especialistas são unânimes - “a obrigação de transparência é muito maior”.
Apesar disto, atualmente, os hospitais estão apenas obrigados a publicar o relatório de execução de cada contrato que celebram com médicos. Este relatório não fica acessível ao público - fica apenas disponível na área reservada do BASE, à qual apenas as entidades fiscalizadoras podem aceder.
Um procedimento com o qual Duarte Abecasis não concorda. O advogado considera que este relatório devia estar na área pública do BASE, acessível a todos os cidadãos, já que a portaria que regula a contratação excluída “nada diz em contrário”.
Não tendo acesso aos contratos através do portal, João Amaral e Almeida lembra que o cidadão pode sempre pedir aos hospitais o acesso aos documentos administrativos. “Se fizer um requerimento a solicitar quais os contratos celebrados, esse informação deverá ser-lhe dada”, acrescenta.
O que é certo é que, com a atual legislação, torna-se impossível aferir de forma imediata que empresas é que o Estado está a contratar para fornecer médicos em regime de prestação de serviços. Além disso, tendo em conta esta lei, casos como o que é denunciado na investigação da Renascença não são obrigados a surgir no portal BASE.
Questionada pela Renascença se esta forma de contratação não fere as regras de transparência da Administração Pública, a Inspeção-Geral das Atividades em Saúde (IGAS) apenas diz que este organismo “não emite pareceres para a comunicação social”, aconselhando o contacto com um “especialista na área da contratação pública”.
Uma reação que João Pacheco Amorim, especialista em contratação pública, diz ser “muito pouco adequada”. “É pouca transparência para um serviço do estado, que tem por função inspecionar e controlar a legalidade da atividade. Não parece de um serviço inspetivo”, diz o advogado.
O presidente da Transparência e Integridade – Associação Cívica (TIAC) diz não ver nenhuma justificação plausível para que haja esta exceção na lei para quem contrata serviços médicos.
“Ainda que isto possa ser tecnicamente legal, o resultado objetivo é que estamos a sonegar informação de interesse público, que é importante para que se possa fazer o escrutínio do tipo de contratos que estão a ser feitos pelos hospitais. É importante para mapear redes de proximidade ou até de promiscuidade entre prestadores de serviços e hospitais”, defende.
Para João Paulo Batalha, “esta lacuna na lei significa que quantidades enormes de dinheiro estão a ser canalizadas não se sabe exatamente para quem, com que justificação e com que resultados”. “Temos uma enorme mancha de opacidade, ainda por cima no Serviço Nacional de Saúde, que está a viver enormes constrangimentos orçamentais, dificuldades de investimento”, acrescenta Batalha.
O presidente do TIAC considera mesmo que esta é uma prática comum em Portugal: “temos a prática de enxamear as leis de transparência com regras específicas e lacunas que são a negação dessa transparência. Acontece muitas vezes que em posteriores revisões se vão abrindo muitos alçapões. Foi isso que aconteceu nesta lei”, afirma.
João Paulo Batalha considera que a lei que exime os hospitais da obrigação de publicação de contratos é um “apelo, aliás bastante direto, à opacidade”.
“Quem é transparente abre-se ao escrutínio. Quem não quer ser escrutinado procura a opacidade e se não é punido por isso, estamos a criar incentivos para que aqueles que hoje são transparentes deixem de o ser”, afirma o presidente do TIAC.
João Paulo Batalha apela a uma revisão da lei e, enquanto ela não acontece, a que o Ministério da Saúde garanta que a informação de interesse público é publicada, “independentemente do que diga o código da contratação pública”.
O Portal da Transparência do SNS, “uma iniciativa open data” que, segundo o Ministério da Saúde, tem como objetivo “disponibilizar e tornar plenamente acessível o vasto conjunto de dados que estão subjacentes às operações e transações que decorrem no âmbito das atividades do SNS”, chegou a publicar dados relativos à contratação de serviços médicos, discriminando os preços contratuais e as empresas contratadas.
No entanto, os dados publicados só estão disponíveis para o 1º semestre do ano de 2016. Quando questionada pela Renascença se estes dados seriam disponibilizados para os anos que se seguem, a ACSS diz que não tem estes dados sistematizados.
Jorge Roque da Cunha, secretário-geral do Sindicato Independente dos Médicos (SIM), considera que esta “transparência” que a ACSS diz ter é “exclusivamente fachada”. “Devia ser simples, escrutinável - hoje com os mecanismos informáticos que existem, com a necessidade de concursos públicos obrigatórios - devia ser muito mais fácil este tipo de investigação”, afirma o sindicalista.
Roque da Cunha diz mesmo suspeitar que os valores divulgados pela ACSS estão “sub assumidos” e que esperava que o escrutínio pudesse ser feito de forma diferente.
Também Miguel Guimarães, bastonário da Ordem dos Médicos, diz ainda não ter percebido “quem é que lucra por ter estas empresas”, mas considera ser “uma investigação importante de se fazer”. “Não há uma fiscalização, não há dados sobre estas empresas - não estou a falar das unipessoais. Devia haver. A maior parte das empresas nem têm médicos próprios”, afirma o bastonário.
Apesar da falta de dados - para além do regime de contratação excluída que permite aos hospitais não publicar, há ainda o facto de todos os contratos por ajuste direto abaixo de 5 mil euros também não estarem obrigados a ser publicados para consulta pública no BASE - os dados recolhidos pela Renascença podem ajudar a desvendar um pouco sobre este mercado que fatura milhões com empresas do Estado.
Nos 4.987 contratos que a Renascença recolheu e classificou como sendo referentes a contratos de serviços médicos - num período temporal que vai desde 31 de Dezembro de 2008 a 27 de Março de 2019 - a Kelly Services, uma multinacional de contratação de trabalho temporário e uma das que passaram a beneficiar do regime de contratação excluída, foi a que mais faturou: foram 15,8 milhões em 138 contratos detetados.
Segue-se a GS24, com 10.8 milhões faturados com 176 contratos, e a Helped, com 10.6 milhões. No entanto, estes valores deverão ser superiores, uma vez que as grandes empresas de alocação de recursos humanos usam diferentes empresas para celebrar estes contratos. Só no “top 15” das empresas que mais dinheiro ganharam, há três grupos empresariais que aparecem duas vezes.
A Renascença contactou cinco das principais empresas do ramo - Kelly Services, S24, Randstad, Talenter, Inside Purple - mas nenhuma delas se manifestou disponível para comentar estes valores.
Mas a falta de transparência por parte dos hospitais analisados não se fica apenas pela simples não publicação dos contratos. Dos dados recolhidos e analisados pela Renascença, salta à vista uma enorme quantidade de contratos incompletos e até alguns com erros de publicação.
Do total de 4.987 contratos analisados, metade não tem qualquer data de fecho ou o preço total efectivo. Torna-se assim impossível saber, através deste portal de transparência da contratação pública, quanto é que efetivamente custou aos cofres do Estado esse contrato.
Assumindo que alguns desses contratos ainda poderiam estar em curso (e, portanto, não poderiam ter a data de fecho publicada), a Renascença restringiu o cálculo aos casos que já deveriam ter sido fechados, tendo em conta a data de publicação, o número de dias indicado para a execução do contrato e o prazo de 20 dias úteis para o fecho do mesmo.
O maior atraso registado é de um contrato entre o “Hospital de Nossa Senhora da Conceição de Valongo” e a “Select Clinical - Cuidados de Saúde, Lda”. Celebrado a 31 de Janeiro de 2008 e com um prazo de execução de 28 dias, mais de dez anos depois, este contrato, com um preço contratual no valor de 7.040 euros, continua sem ser atualizado - e, por isso, ninguém sabe ao certo quanto custou.
Os hospitais com mais contratos por fechar no BASE são o Centro Hospitalar do Médio Tejo (322 contratos por fechar), seguido do Hospital do Espírito Santo de Évora (273) e da Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo (261).
Sem contratos fechados, é praticamente impossível saber quanto gastou cada um dos hospitais. Para os seus cálculos, a Renascença usou, sempre que disponível, o valor do preço total efectivo e, quando esse não figurava no contrato, recorreu ao preço estabelecido no início do contrato.
Mas até no preço contratual - o valor indicado inicialmente no Portal BASE - é possível encontrar erros. Desde contratos com valores demasiado baixos (de 20 e poucos euros, por exemplo), que afinal custaram milhares de euros, a contratos com um prazo de execução de 86 mil anos, os erros são muitos e impossibilitam um tratamento estatístico fiável.
Para o professor de Direito João Pacheco Amorim, “uma publicação errada equivale à falta de publicação” - algo que, se os contratos estivessem ao abrigo das normas da contratação pública, equivaleria à invalidação do acordo. Os erros detetados pela Renascença na base de dados recolhida parecem resultar de alguma desatenção por parte de quem os inseriu no sistema, mas o advogado admite que, caso se verifique essa publicação errada foi feita com o objetivo de enganar quem acede aos dados, a situação “é mais grave”, admitindo, no entanto, que podemos entrar “num terreno um bocado difícil”.
Questionado pela Renascença sobre quem recai o dever de fiscalizar os dados, o professor universitário entende que essa responsabilidade recai sobre o Instituto dos Mercados Públicos do Imobiliário e da Construção (IMPIC), que gere o Portal BASE. “O IMPIC tem a função de advertir e comunicar às autoridades inspetivas competentes as irregularidades. Têm um dever de colaboração ativo. Não é uma entidade reguladora que tenha poderes sancionatórios. Mas é a entidade que verifica, acompanha e monitoriza esta matéria das publicações”, explica.
Essa não é, no entanto, a visão de João Osório, que dirige desde 2017 nessa instituição, que entende que o papel do IMPIC não é auditar os dados presentes no portal. “Se nós fôssemos a entidade que reporta a informação e ao mesmo tempo quem monitoriza, vigia e fiscaliza, haveria aqui um conflito de interesses”.
Segundo o responsável por este portal de transparência, o IMPIC limita-se a dar suporte às entidades que vão preencher os dados, caso ele seja necessário. “A informação que está reportada é da responsabilidade das entidades contratantes. Se reportam mal, o que podem fazer é pedir ajuda ao nosso suporte e nós ajudamos a corrigir, se for caso disso, a informação. Se reportam mal, mas não estão cientes disso, nós também não estamos alerta, porque confiamos na informação que nos registam cá”.
Para João Osório, a responsabilidade de fiscalizar dados incorretos é das entidades fiscalizadoras como o Tribunal de Contas e a Inspeção Geral das Finanças, que “fiscalizam a informação e agem em conformidade”.
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