​O Brexit pode não acontecer, acredita Miguel Poiares Maduro

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O Brexit pode não ocorrer. É uma possibilidade que Miguel Poiares Maduro, ex-ministro adjunto e do Desenvolvimento Regional, não exclui. Em entrevista à Renascença, o professor de Direito Europeu no Instituto Universitário de Florença considera que “a entrega da declaração é revogável” e, se o acordo final for sujeito a novo referendo, isso pode significar a vitória da permanência na União Europeia.

Uma semana depois de Theresa May ter entrado com os papéis para o “divórcio”, o catedrático defende que a UE não deve castigar Londres, mas os britânicos também não podem ter o melhor de dois mundos.

Face à possibilidade de a Escócia referendar a desvinculação do Reino Unido para continuar a pertencer à UE, Poiares Maduro acredita que “os escoceses pretendem é sobretudo ter capacidade negocial para, eventualmente, poderem vir a ter um terceiro estatuto”, que lhes “permitiria fazer parte da UE, mas também do Reino Unido”.

O acordo de saída – que será o resultado da activação do artigo 50.º – e um eventual novo acordo entre a UE e o Reino Unido são processos diferentes?

Sim, são separados. É normal que esta negociação para regular este acordo das condições da saída se processe ao mesmo tempo que a negociação de um novo acordo. O ideal seria que os dois coincidissem. O pior que poderia acontecer ao Reino Unido, mas também à União Europeia, seria aquilo que se chama de “hard Brexit” [um Brexit duro, em tradução literal]. Ou seja, o Reino Unido sair sem existir esse acordo alternativo, que regule as novas condições da relação entre o país e a UE.

O mais provável é que esses dois acordos sejam negociados, em simultâneo, à mesma mesa?

Vão ser negociados, senão em simultâneo, em paralelo. Penso que vão ser parte do mesmo pacote negocial. É inevitável. Porque o que o Reino Unido estará disposto a pagar ou não relativamente aos compromissos que tem com a UE, ou o que a UE continuará disposta a oferecer ao Reino Unido, depende também das condições da relação futura. As duas coisas são inseparáveis.

E se a saída acontecer sem que esteja definido um acordo alternativo?

Sem o acordo alternativo que defina uma nova relação do Reino Unido com a UE estar definido, aquilo que se passará, do ponto de vista de vista prático, é que o Reino Unido terá uma relação com a UE à luz das regras da Organização Mundial de Comércio. Mas isso terá um custo enorme para economias tão dependes como são as economias do Reino Unido e dos outros Estados-membros da UE. Diria mesmo que será um custo brutal para o Reino Unido e também será negativo para os outros Estados-membros.

O artigo 50.º fixa dois anos de negociação para a saída de um Estado-membro. Se não existir acordo nesse período, o que acontece?

Se ao fim de dois anos não existir esse acordo, o Reino Unido deixa a UE. E isso é uma espada de Dâmocles que dá um poder negocial mais forte à UE em relação ao Reino Unido. Porque o custo de sair sem qualquer tipo de acordo alternativo será particularmente grave para o Reino Unido. Desse ponto de vista, a UE tem uma vantagem negocial.

Dois anos chegam para negociar o acordo?

Parece-me que é pouco para negociar e chegar a acordo, com a complexidade de questões que se vão colocar. É possível, e direi até que é provável, estender esse período de dois anos. Mas esse alargamento exige a unanimidade dos outros Estados-membros.

As opiniões estão polarizadas entre os chamados “hard” Brexit ou “soft” Brexit. Alguma delas é boa?

Tanto na UE como no Reino Unido há defensores quer do “hard” Brexit quer do “soft” Brexit. Penso que não é necessário o Reino Unido ser colocado numa posição em que sai sem ter qualquer tipo de outro acordo com a EU para que todos percebam os custos envolvidos numa saída. A UE não deve ter uma abordagem que mostre que está a querer castigar um Estado porque tomou a decisão de sair. Infelizmente, para o Reino Unido, a decisão de sair, em si mesma, já trará um custo suficientemente grande para que a maior parte dos britânicos se venha a arrepender dessa decisão. Temo que isso possa vir a acontecer.

Afasta a ideia de um “hard” Brexit?

Penso é que a UE tem de tornar claro que o Reino Unido não pode ter o bolo na mão e comê-lo ao mesmo tempo, para usar uma expressão britânica. Ou seja, não pode querer ser um “free rider” [um “pendura”, em tradução literal], ter almoços grátis, em que só escolhe aquilo que lhe interessa. Um dos pressupostos da pertença à UE é que os Estados aceitam muitos aspectos positivos e, em troca, têm de aceitar alguns aspectos negativos. Por exemplo, é fundamental manter a integridade do mercado interno.

A pertença ao mercado interno implica a livre circulação de pessoas.

Se o Reino Unido quiser continuar a pertencer ao mercado interno, pode continuar. Mas isso implica continuar a aceitar a livre circulação de pessoas. Não pode querer os aspectos do mercado interno que lhe dão jeito e rejeitar os outros. Porque se essa pretensão do Reino Unido fosse aceite, teria de se estender aos restantes Estados-membros. E isso seria impossível porque aquilo que dá jeito a uns não é necessariamente o que dá jeito a outros.

Vários responsáveis da UE têm frisado que o processo negocial vai ser longo. É aviso dirigido também aos Estados Unidos?

Sim. Uma das dificuldades do Reino Unido é que, enquanto pertencer à UE, continua obrigado a obedecer às regras europeias. As regras europeias proíbem um Estado-membro de negociar sequer qualquer acordo comercial com outro parceiro, com um terceiro Estado. E o Reino Unido não poderá sequer começar a negociar um acordo comercial com os Estados Unidos sem autorização da UE. Estou convencido que a UE dará essa autorização porque senão seria uma penalização muito grande para o Reino Unido.

O Reino Unido pode ficar mais isolado economicamente?

É mais um exemplo daquilo que o Reino Unido vai perceber que vai perder com a saída da UE. Já se viu isso durante a visita de Theresa May aos Estados Unidos e a Donald Trump. A UE, enquanto conjunto de países, representa um mercado muito maior do que qualquer um destes dois países isoladamente. E tem um peso negocial face aos EUA que o Reino Unido, por si só, nunca terá. Muito menos capacidade negocial terá o Reino Unido depois de sair da EU porque ficará ainda mais dependente desses acordos negociais com outros terceiros estados. Uma coisa que o Reino Unido vai perceber é que perde poder, na esfera internacional, quando deixa de pertencer à UE.

A Escócia, que integra o Reino Unido, não parece querer abdicar do poder e das vantagens de pertencer à UE. Um eventual referendo que dê luz verde ao afastamento do Reino Unido pode abrir um precedente.

O ponto de partida desse debate é o facto de na Escócia ser maioritário o apoio à permanência na UE. Isso levou os escoceses a repensar a decisão de continuar a fazer parte do Reino Unido num referendo que aconteceu há poucos anos. Porque, no fundo, aceitaram fazer parte do Reino Unido no pressuposto de que fazia parte da UE. Se o Reino Unido deixar de fazer parte da UE, a Escócia também deixa. E isso muda, de forma fundamental, as circunstâncias que levaram os escoceses a quer continuar ao Reino Unido. A Escócia está perante um dilema: pertencer à UE e não pertencer a Reino Unido e vice-versa.

A proposta de um referendo de saída do Reino Unido é uma forma de ampliar a margem negocial da Escócia?

Penso que o que os escoceses pretendem é, sobretudo, ter capacidade negocial para, eventualmente, poderem vir a ter um terceiro estatuto. Um estatuto diferenciado, que lhes permitiria fazer parte da UE, mas também do Reino Unido.

É uma manobra negocial dos escoceses para abrir a possibilidade de uma solução alternativa?

Penso que sim. Uma solução que pode vir a ocorrer é haver uma parte do Reino Unido que continuará a pertencer à UE e outra parte não. Não é impossível, mas não será fácil porque implicaria a existência de fronteiras entre a Escócia e o resto do Reino Unido. Mas não é uma solução impensável porque seria até uma situação mais facilmente acomodável também pelos outros Estados-membros.

Até porque se a Escócia se desvincular do Reino Unido, pode abrir um precedente difícil de gerir para países como a Espanha, por exemplo.

Se a Escócia se tornar um Estado independente, terá de solicitar a adesão à UE. Isso exige o acordo dos outros Estados-membros e países como a Espanha vão ter resistência a subscrever esse acordo porque acham que abre um precedente em relação às suas próprias regiões autónomas, como é o caso da Catalunha. Será, seguramente, uma dificuldade negocial para a Escócia. Mas não deixa de ser verdade que também é difícil para os outros Estados-membros simplesmente ignorar a vontade da Escócia de querer continuar a pertencer à UE.

Uma solução de compromisso pode ganhar terreno.

Não excluo que uma solução de compromisso possa passar por um regime “sui generis”, em que a Escócia permanece como parte da UE e parte do Reino Unido, em simultâneo. Apesar de o resto do Reino Unido não pertencer à UE.

Uma situação em linha com a negociada com a Gronelândia?

Sim. Embora o caso da Gronelândia seja um pouco diferente, tem algumas semelhanças. É uma parcela da Dinamarca. No entanto, é uma parcela muito pequena que não pertence à UE, que saiu. Mantém um acordo privilegiado e recebe fundos da UE. A Gronelândia é também um bom exemplo de que sair não significa exactamente obter aquilo que foi prometido que ia acontecer com a saída. A Gronelândia saiu, sobretudo, para limitar o acesso às suas águas territoriais e de pesca dos outros Estados-membros. Mas, na prática, depois de dois anos de negociação, o acordo que celebrou com a UE garante aos outros Estados-membros os mesmos direitos de pesca nas águas da Gronelândia que tinham antes. A situação acabou por não ser muito diferente da anterior, quando pertenciam à UE. Até porque sendo os cidadãos da Gronelândia cidadãos da Dinamarca, continuam também a ser cidadãos europeus.

De certa forma, o caso da Gronelândia mostra que historicamente a UE, enquanto instituição, tem capacidade de acomodar soluções mais flexíveis.

Sim, a história da UE demonstra que até é possível ter partes de um território que pertencem e outras que não pertencem à UE. É possível encontrar soluções flexíveis. Mas o caso da Gronelândia também nos ensina outra coisa. Estamos a falar de um território de cerca de pouco mais de 50 mil pessoas, e uma ilha, que é mais fácil neste contexto. No Reino Unido, quando falamos na Escócia ou na Irlanda do Norte, são territórios contíguos. Uma realidade que dificulta encontrar soluções que satisfaçam as vontades da Irlanda do Norte, da Escócia e da Grã-Bretanha em simultâneo. E há outra coisa a ter conta. Foi possível chegar a acordo com a Gronelândia, mas mesmo sendo um território tão pequeno, o acordou demorou dois anos.

Como poderão ser ultrapassadas as dificuldades do processo negocial com o Reino Unido?

Não excluo que possa até não vir a ocorrer o Brexit. Não devemos excluir essa hipótese. Sou daqueles juristas que considera que a entrega da declaração é revogável. Até estar concluída a negociação, o Estado-membro pode decidir afinal revogar a sua notificação de saída e não sair da UE. Não excluo que essa hipótese venha a ocorrer.

Em que termos é que isso poderá acontecer?
É possível que, uma vez atingido o final do processo negocial com a Europa, a alternativa que daí sair seja ela própria também submetida a referendo no Reino Unido. Provavelmente, vão surgir muitos a solicitar que isso aconteça. Se essa alternativa for chumbada, a própria saída é colocada em causa, também por virtude de um referendo. Não num segundo referendo sobre a saída, mas um referendo sobre a alternativa que foi entretanto negociada.

O Brexit pode abrir espaço para uma Europa a duas velocidades?
Já tinha defendido essa hipótese antes do Brexit. Há que ter em conta que já temos vários níveis de integração europeia. O Reino Unido não participava do Espaço Schengen. E há países que assumem a livre circulação de pessoas, mas com alguns limites, não na mesma medida de outros Estados-membros. Também nem todos pertencem à zona euro. Já temos integração diferenciada, mas é assimétrica e fragmentada por políticas específicas. Não são é zonas de integração diferenciada, coerentes em si. Isso é que pode vir a acontecer.

Blocos de países com diferentes níveis de integração?
Isso é que pode vir a acontecer. Diferentes níveis, em que um grupo de Estados aceita todo um conjunto de políticas, outro grupo em que os países outro conjunto de políticas. Não uma Europa com menu “a la carte”, como hoje em dia temos. Mas verdadeiramente diferentes níveis de integração instituídos, que isso não temos. É possível que isso possa acontecer, que venha a existir um nível de integração que seja algo entre ser membro da UE e aquilo que é hoje o Espaço Económico Europeu – que inclui a Islândia, Liechtenstein e a Noruega.

Essa possibilidade pode ser uma "alternativa" ao Brexit?
Não sei por que é o Reino Unido haveria de querer uma situação semelhante a essa. Mas também não vejo uma alternativa muito melhor que possa ser oferecida ao Reino Unido. Os Estados que pertencem ao Espaço Económico Europeu estão sujeitos ao primado do direito da UE e à legislação adoptada pelos Estados da UE. Uma legislação da qual não participam no processo de decisão. Estão sujeitos em muitos domínios à livre circulação de pessoas. Estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Justiça da UE. Tudo aquilo, que foram as razões pelas quais, em princípio, o Reino Unido decidiu pelo Brexit.

Se assim for, o Brexit pode não ser mais do que uma saída formal.
Um dos paradoxos pode ser o Reino Unido vir a ter uma relação com a UE na qual embora não sendo membro acaba por estar sujeito às mesmas coisas que levaram a maior parte dos britânicos a desejar a saída. E isso demonstra alguma da irracionalidade envolvida em todo este processo.

O Brexit pode ser uma oportunidade para uma união a 27?
Este período em que o Reino Unido estará a negociar a saída pode ser uma oportunidade para os outros Estados-membros. Quer pela necessidade que vão ter em demonstrar que o projecto de integração europeia continua válido e forte, quer pela circunstância de poder ser mais fácil para os restantes Estados-membros negociar novos passos de integração europeia. Sem um Estado que é tradicionalmente um Estado eurocéptico, como é o Reino Unido, pode levar a que, em algumas matérias, existam avanços na integração europeia. Mas também acredito que esses avanços na integração europeia, a ocorrerem, só me parecem viáveis no contexto de um processo de integração diferenciada.

O que me parece importante salvaguardar é que qualquer Estado deve ser livre de optar pelo nível de integração que deseja. Se um Estado quiser, deve ter o direito e a possibilidade de pertencer ao nível de integração mais aprofundado.

Essa adesão aos diferentes níveis de integração deve ser decidida através de referendo? A Europa aprendeu uma lição com o referendo sobre o Brexit?
Na verdade, é uma lição sobre aquilo que é a democracia e sobre a forma como se tomam as decisões democráticas. Eu não excluo que, em alguns domínios, as decisões democráticas possam ser tomadas por referendo. Mas acho que há muitos domínios em que os referendos não são a melhor forma de tomar decisões democráticas.

Porquê?
No exemplo do Brexit, a decisão que os britânicos foram obrigados a tomar é uma decisão largamente artificial e falsa. Porquê? Eles escolheram sair da UE, sem saber exactamente o que essa saída significa. Porque não sabem ainda qual é a relação alternativa que vão ter com a UE. Aqueles que os convenceram a sair, na maior parte das vezes, convenceram muitos a sair dizendo-lhes que iam ter uma relação alternativa com a UE que provavelmente não depende deles decidir que vão ter. E podem não vir a ter.

O Brexit baseou-se numa promessa falsa?
Um dos problemas é que quando a decisão que nós tomamos é complexa e não é uma decisão de tudo ou nada, um referendo falsifica aquilo que está em causa. Porque no contexto de uma negociação internacional, é sempre uma negociação. O resultado final vai ser o produto daquilo que nós conseguirmos negociar. Ora, num referendo não podemos reproduzir as condições desse processo negocial. E, portanto, é pedir às pessoas, que tomem uma decisão, que é uma decisão falsa. E, por isso, é que é uma decisão que em termos democráticos é facilmente objecto de manipulação.

Neste caso, referendar a saída da UE foi uma decisão pouco democrática?
Em democracia, muitas das decisões devem ser decisões de compromisso. Em que quem ganha, ganha alguma coisa mas perde também um pouco. As decisões referendárias são aquilo que se chama decisões de soma zero, em que quem ganha, ganha tudo, quem perde, perde tudo. Isso não é necessariamente bom para a democracia.

Esta é uma das questões em que a democracia representativa é frequentemente superior à democracia directa.

Os partidos da esquerda que fazem parte da maioria parlamentar que sustenta o Governo português admitem a saída do euro. Esta decisão devia ser referendada?
Pelas razões que já exprimi, o referendo nunca seria o bom instrumento para decidir essa questão porque não sabemos exactamente qual seria a alternativa à saída do euro. Seria uma decisão falsa, porque, mais uma vez, não reproduz as condições sobre as quais iríamos decidir. E é uma decisão muito complexa, que exige muita informação, e como cidadão preferia delegar nas pessoas que me representam.